Apotekforeningen viser til forprosjektrapport av 8. september 2025 om oppgjørsløsning for legemidler med konfidensielle blåreseptpriser vedlagt kravspesifikasjon og arkitekturbeskrivelse.
Sammendrag
1. Stor risiko ved den foreslåtte løsningen
Apotekforeningen mener at løsningen som er foreslått av Direktoratet for medisinske produkter og Helsedirektoratet ikke er gjennomførbar og kan true forsyningssikkerheten for legemidler.
2. Manglende involvering i prosessen
Forprosjektet har ikke involvert legemiddelgrossister og apotek i tilstrekkelig grad. Det er en feilslutning å ekskludere de aktørene som ville fått mesteparten av arbeidet med å gjennomføre tiltaket. Invitasjon til å komme med innspill til en ferdig prosjektrapport kan ikke bøte på manglende involvering.
3. Bedre måter å oppnå hemmelighold av priser på
Det er bedre samfunnsøkonomi i en løsning med etterskuddsvise rabatter, slik dagens ordning er. En slik løsning vil kreve mindre ressurser, ha lav risiko og være enkel å gjennomføre. En løsning med etterskuddsvise rabatter vil sikre at konfidensiell prisinformasjon kun er tilgjengelig for et begrenset antall personer.
4. Apotekene kan ikke dekke eventuelle utviklingskostnader
Det er urimelig at apotekene skal dekke utviklingskostnader for tiltak som staten ønsker å gjennomføre for å redusere egne utgifter. Apotekforeningen reagerer sterkt på at forprosjektrapporten mener at apotek og grossist skal finansiere tiltak for å løse statens problemer.
Bakgrunn
Forprosjektrapporten bygger i stor grad på rapport fra Direktoratet for medisinske produkter (DMP) og Helsedirektoratet (Hdir) av 18. desember 2024 med anbefalinger til departementet om etablering av ny oppgjørsløsning for legemidler med konfidensielle blåreseptpriser.
I rapporten fra desember 2024 anbefalte DMP og Hdir at det innføres en avtaleprismodell hvor apotek kjøper og selger legemidlene til inntil hhv. avtale-AIP og avtale-AUP. Dette skal erstatte dagens løsning som innebærer at apotek kjøper og selger til inntil hhv. maks AIP og avansetilpasset maks AUP, med et etteroppgjør mellom Helfo og leverandør.
Alle private aktører, både LMI, Legemiddelgrossistforeningen (LGF) og Apotekforeningen var tydelige overfor DMP og Hdir på at løsningen med etteroppgjør mellom Helfo og leverandør må videreføres. Alle aktører har pekt på behovet for å holde avtaleprisene konfidensielle. Erfaringer fra h-reseptordningen har vist at det er krevende å holde priser konfidensielle når de må være tilgjengelige for flere tusen ansatte i apotek, kjedekontor og grossist.
Apotekforeningen varslet departementet om at det er betydelig risiko for at løsningen som ble foreslått av etatene ikke vil la seg realisere. I verste fall vil en beslutning fra myndighetene om å innføre en ny oppgjørsløsning kunne true forsyningssikkerheten og innebære en risiko for norske pasienter.
27. februar 2025 ba departementet om at DMP, i samarbeid med Hdir og H-reseptprosjektet, ser nærmere på muligheten for å utvikle den permanente løsningen i tilknytning til H-resept-prosjektet.
De foreslåtte løsningene må innrettes slik at legemiddellovens og forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt for forretningshemmeligheter i form av konfidensielle legemiddelpriser overholdes, uavhengig av finansieringsansvar og egenandeler for legemidler finansiert av folketrygden. Økonomiske og administrative konsekvenser av løsningen samt behov for regelverksendringer skal synliggjøres i utredningen.
Målsetning med forprosjektet
Målsetningen med forprosjektet var følgende, se rapporten kapittel 2.1:
Det overordnede målet for forprosjektet var å lage et grunnlag for at DMP og RHF-ene kunne beslutte om en løsning for blåreseptlegemidler med konfidensielle priser kan utvikles i tilknytning til H-reseptprosjektet. Forprosjektet skulle også legge til rette for at løsningene kan utvikles effektivt.
Forprosjektet skulle i prosjektperioden:
• Kartlegge dagens tilstand, utarbeide forslag til målbilde og identifisere/synliggjøre hva som må gjøres for å oppnå ønskede effekter på blåreseptområdet og på H-resept, i form av brukerhistorier og funksjonelle krav.
• Kartlegge og dokumentere hvordan det eventuelt kan legges til rette for en langsiktig felles løsning som ivaretar behovene for både blåresept- og H-resept.
• Gi DMP og RHF-ene nødvendig grunnlag for å beslutte om en løsning skal utvikles som en del av RHF-enes H-reseptprosjekt.
Myndighetene må utrede ulike løsninger
Apotekforeningen var positive til at departementet ba DMP og Hdir om å vurdere fremtidige oppgjørsløsninger på blåreseptområdet i sammenheng med løsningene for h-resept. Vi tror det er en fordel for alle parter at det er størst mulig likhet mellom blåresept og h-resept når det gjelder de krav som myndighetene stiller til apotek og de oppgjørskontroller og -systemer som Helfo forvalter.
Vi opplever imidlertid at etatenes utredning har tatt utgangspunktet i én ønsket løsning, og startet et utredningsarbeid for å detaljere løsningen og finne hvilke fordeler løsningen har sammenliknet med nåsituasjonen.
Vi mener myndighetene i stedet for denne tilnærmingen burde startet med å definere problemer og målsetninger, deretter skissere ulike løsningsalternativer og til slutt utredet økonomiske og administrative konsekvenser for hvert enkelt alternativ.
Etter vår vurdering ble dette verken gjort i utredningsarbeidet i 2024 eller i forprosjektet.
LGF har i brev til Sykehusinnkjøp av 18. september 2025 tatt til orde for at det innenfor h-reseptområdet bør vurderes om man skal gå over til en løsning basert på etterskuddsvise rabatter.
Apotekforeningen er enig med LGF i at utvikling og drift av en modernisert og automatisert innkreving av rabatter trolig vil kreve mindre ressurser, ha lav risiko og kan være tilgjengelig raskt. En slik løsning vil sikre en langt sterkere konfidensialitet om avtalepriser enn dagens ordning.
En løsning med etterskuddsvise rabatter betyr at konfidensiell prisinformasjon kun er tilgjengelig for svært få personer som representerer avtalepartene. Man unngår dermed at et stort antall personer som ikke er direkte involvert i avtalene får tilgang til denne prisinformasjon.
Legemiddelindustrien mener at det er viktig at avtalepriser holdes hemmelig. Dersom dette legges til grunn, vil en løsning med etterskuddsvise rabatter bety økt vilje fra industrien til å gi tilbud.
I Danmark har Folketinget nylig besluttet en endring i Sundhedsloven som innebærer at Amgros kan forhandle konfidensielle priser med originalprodusenter av legemidler. Avregning vil skje ved at Amgros krever inn forskjellen mellom den avtalte konfidensielle prisen og apotekets faktiske innkjøpspris fra produsentene for hver avtalerelevant transaksjon på apotekene.
Apotekforeningen er ikke kjent med at noe land har etablert ordninger der apotek og legemiddelgrossister må etablere systemer for å håndtere rabattavtaler som det offentlige inngår med
legemiddelindustrien.
I forprosjektrapporten kapittel 4 (nederst på side 6) er hensikten med å gjennomføre prosjektet listet opp i seks punkter. Etter vår vurdering vil fem av disse målsetningene oppfylles like godt eller bedre med en løsning med etterskuddsvise rabatter. Målsetningen om å eliminere behov for etteroppgjør mellom Helfo og leverandør, vil åpenbart ikke oppnås, men det kan heller ikke være et selvstendig mål.
Er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt?
I rapporten fra desember 2024 ble det ikke lagt til grunn et samfunnsøkonomisk perspektiv, det var kun myndighetenes nytte og ressursbruk som ble vurdert. Se rapporten bl.a. side 3:
«Nytten ved IT-utvikling, fra myndighetenes ståsted, vil overstige ressursbruken…» (vår understrekning).
Et tiltak må vurderes på grunnlag av samlet nytte og ressursbruk, inkl. kostnader og nytte for private, jf. Utredningsinstruksen og rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.
I forprosjektet er det heller ikke gjort noe forsøk på å utrede kostnader og gevinster for samfunnet, men det pekes på nytten av dette (kap. 5.3):
«Fra H-reseptprosjektet har man erfart at det er viktig å underbygge prosjektets gjennomføring med en gevinstanalyse som kan vise at det er et samfunnsmessig lønnsomt prosjekt. Det anbefales at man ser på muligheten for det også i dette prosjektet. En slik analyse bør også legge vekt på å ta inn mulige negative økonomiske effekter av at prosjektet eventuelt ikke gjennomføres.»
Apotekforeningen er bekymret for at DMP og Hdir allerede har konkludert med at prosjektet bør realiseres, og at en eventuell gevinstanalyse kun sammenlikner det skisserte tiltaket med dagens løsning, uten at andre alternative løsninger blir vurdert.
Vi viser til forprosjektrapporten kapittel 2:
«Direktoratet for medisinske produkter (DMP) og Helsedirektoratet (Hdir) ønsker å etablere en oppgjørsløsning for blåreseptlegemidler med konfidensielle priser, basert på tilsvarende prinsipper som oppgjørsløsningen for h-reseptlegemidler.»
I tabell 9 ID 3 i forprosjektrapporten er den økonomiske gevinsten ved prosjektet beskrevet slik:
«Behovet for etteroppgjør mellom leverandør og Helfo elimineres slik at man sikrer at priser håndteres korrekt gjennom hele verdikjeden, og reduserer tidkrevende manuelt arbeid. De manuelle prosessene krevde i 2024 om lag ett årsverk totalt i Hdir, Helfo, NAV og DMP.»
De økonomiske konsekvensene for apotek og legemiddelgrossist som følge av etatenes ønskede oppgjørsløsning, se nedenfor, står ikke i et rimelig forhold til dagens ressursbruk slik det er beskrevet ovenfor.
Staten må selv finansiere tiltak for å oppfylle statens forpliktelser som avtalepart Apotekforeningen har i dialogen med DMP og Hdir høsten 2024 gitt tydelig uttrykk for at staten må dekke apotekenes og grossistenes kostnader til å gjennomføre tiltaket.
Staten har i utgangspunktet alle gevinster ved tiltaket. Samtidig viser rapportene at apotek og grossist vil få nesten alle kostnadene ved tiltaket.
Vi reagerer derfor sterkt på at DMP og Hdir tilsynelatende mener at apotek og grossist skal finansiere tiltak for å løse statens problemer, se tabell 7 på side 12-13 i forprosjektrapporten:
«DMP og Hdir anser det som urealistisk at staten skal finansiere nødvendig utvikling hos apotek, grossist og legemiddelleverandører.»
Apotekforeningen mener at apotekene ikke skal finansiere tiltak som staten ønsker å gjennomføre kun for å redusere egne utgifter. Det er urimelig at apotek, i tillegg til redusert apotekavanse for produktene som omfattes av ordningen, blir påført kostnader for utvikling som følge av avtaler som inngås mellom produsent og staten.
Kostnader for apotek og grossist
I forprosjektrapporten kapittel 5.9.3 er det referert til estimat for samlede kostnader for legemiddelgrossister og apotek på utviklingskostnader på 35 millioner kroner og årlige driftskostnader på 5 millioner kroner. Dette estimatet er utarbeidet av apotekaktørene og Difa høsten 2024 på oppdrag fra DMP. Om lag halvparten av kostnadene er relatert til løsning for avregning mellom aktørene for salg utenom blåreseptordningen. I rapporten fra desember 2024 ble det avgrenset mot denne problemstillingen, se rapporten øverst på side 4:
«Salg utenom blåresept og H-reseptordningen anses som et privatrettslig spørsmål og utenfor mandatet til DMP og Hdir.»
Apotekforeningen har hele tiden ment at denne avgrensningen ikke står seg. Etatenes anbefaling bygger på at staten inngår avtaler med legemiddelleverandørene som innebærer at legemidler skal ha en lavere pris på blåresept enn myndighetenes regulerte maksimalpriser. Legemiddelleverandørene vil imidlertid ikke forplikte seg til samme pris for salg som skjer til yrkesskadde, på hvitresept eller på ordresalg til f.eks. kommunale institusjoner eller private sykehus. Samtidig har apotek forhandlingsplikt for alle legemidler.
I forprosjektrapporten gjentas påstanden om at problemet er et privatrettslig spørsmål, se kapittel 4:
«Denne rapporten dokumenterte også at en liten andel av salget av de aktuelle legemidlene ble solgt til kunder utenom blåreseptordningen til konfidensiell avtalepris. Det er en utfordring ved dagens løsninger hos apotek og grossist som DMP og Hdir anser som et privatrettslig spørsmål.»
Samtidig er det i forprosjektrapporten utarbeidet brukerhistorie og funksjonelt krav som vi tolker slik at det må etableres en løsning for avregning mellom aktørene for salg utenom blåresept-ordningen. Brukerhistorie 8a sier:
«Som leverandør forventer jeg at priser både på og utenfor avtale blir korrekt rapportert fra apotek til grossist, og at oppgjør fra grossist er korrekt.»
Funksjonelt krav 8 sier:
«Leverandør skal få korrekt oppgjør av grossist iht. hvilken pris/avtale et legemiddel er ekspedert under i apotek.»
Brukerhistorie 8a og funksjonelt krav 8 er begge markert som «må-krav.» Dette må innebære at utgiftene til nye systemer for apotek og legemiddelgrossister i utgangspunktet er minimum 35 millioner kroner i investering og 5 millioner kroner til årlig drift. Det fremgår verken av rapporten fra desember 2024 eller forprosjektrapporten at dette kostnadsanslaget ikke inkluderer en løsning som sikrer oppgjør for salg utenom blåresept når grossist selger til apotek utenfor egen kjede.
Kostnadene for apotek og grossist vil dermed kunne bli høyere enn anslaget. Prosjektrapporten har økt kompleksiteten vesentlig utover det som ble utredet høsten 2024.
Vi viser til funksjonelt krav 2a:
«Det må være mulig å administrere og bruke flere typer pris på et varenummer for ekspedering i apotek basert på ulike parametere (resepttype, refusjonshjemmel, bruksområde/indikasjon etc.), som gjelder for den enkelte ekspedering, slik at priser og egenandeler blir iht. gitte avtaler.»
Vi viser også til funksjonelt krav 2b:
«Man må sikre at løsninger for administrasjon/håndtering av priser på legemidler får en arkitektur og design som gjør at framtidige endringer relatert til volumrabatter, trinnpris og mulige nye prismodeller er hensyntatt.»
Dette kravet fremstår som meget omfattende, og en slik grad av kompleksitet er det ikke tatt høyde for i de kostnadsanslagene som det refereres til i forprosjektrapporten. Dette vil medføre ytterligere kostnadsøkninger. Videre stilles det spørsmål ved realismen i å etablere en løsning med en arkitektur og et design som også tar høyde for potensielle nye prismodeller.
Tiltaket går imot regjeringens politikk om å forenkle for næringslivet
Regjeringen har satt et tydelig mål om å redusere næringslivets kostnader knyttet til pålagte regler og gi forenklinger for næringslivet. Forenklingsarbeidet handler om å frigjøre tid og ressurser slik at bedriftene kan bruke kreftene sine på det de gjør best – å skape verdier og arbeidsplasser. Etablering av en oppgjørsløsning slik det er skissert i forprosjektrapporten legger opp til det stikk motsatte av regjeringens mål.
Brukerhistorier og funksjonelle krav
Vi registrerer at alle brukerhistoriene er utformet med utgangspunkt i ønsker til myndigheter (DMP, Hdir og SHI) og leverandører. Dette tyder på at DMP ikke har ansett apotek og legemiddelgrossister som en relevant part mht. å sikre etterlevelse av statens innkjøpsavtaler, men bare et verktøy for å oppnå egne målsetninger.
Ingen av brukerhistoriene er utformet med utgangspunkt i behov for legemiddelgrossistene og apotek. Det er ikke akseptabelt å beslutte utvikling av løsninger som kan påvirke eller stille krav til apotekløsningene uten at apotekene har vært involvert i utarbeidelsen av relevante
brukerhistorier.
Apotekforeningen har ikke hatt kapasitet til å vurdere verken brukerhistorier eller funksjonelle krav innenfor fristen vi har fått.
Tidsplanen i forprosjektrapporten er ikke realistisk
I arbeidet med DMP og Hdir høsten 2024 var Apotekforeningen tydelig på at det kreves minst 12 måneder fra nødvendige vedtak er fattet og kravspesifikasjon foreligger, til ny oppgjørsløsning kan iverksettes.
I forprosjektrapporten kapittel 5.4 er det tatt inn en tentativ plan for gjennomføring av prosjektet.
Ut fra denne fremstår det som innføring skal skje mars 2027. Det gir maksimalt fem måneder på å ferdigstille kravspesifikasjon, samt formalisere en beslutning og avtale mellom alle berørte parter, herunder oppnå enighet om finansiering. En slik tidsplan er ikke realistisk.
Det må i tillegg understrekes at både Difa og apotekaktørene allerede har andre høyt prioriterte utviklingsoppgaver for 2026.
Difa og apotekaktørene har derfor ikke tilgjengelig kapasitet til å utvikle og levere den etterspurte funksjonaliteten innenfor den foreslåtte tidsrammen. For å kunne allokere nødvendig kapasitet til dette arbeidet, kreves det tydelig finansiering,
forutsigbarhet og involvering i planleggingen.
Vi merker oss også at forprosjektet har lagt til grunn at tiltaket fører til at tidshorisonten for H-reseptprosjektet blir utvidet og at en ekstra arbeidsstrøm kan bety økt ressursbehov i H-reseptprosjektet.
Apotekforeningen mener det er stor risiko for forsinkelser i H-reseptprosjektet dersom dette arbeidet skal gjennomføres samtidig med H-reseptprosjektet.
Ny modell for egenandel
DMP og Hdirs forslag til oppgjørsløsning krever endringer i egenandelsordningen. I rapporten fra høsten 2024, øverst på side 4, er dette omtalt:
«Når det gjelder egenandelbetalingen, forutsetter vi at problemstillingen blir avklart i forbindelse med den generelle endringen av egenandelsordningen fra og med 2026.»
Rapporten skisserer to mulige løsninger for egenandel for disse legemidlene:
«Ved innføring av en egen egenandelberegning for legemidler med konfidensielle priser, foreslår Hdir og DMP at det forskriftsfestes at brukerne må betale et fast kronebeløp per pakning i egenandel for slike utleveringer, eller at slike tilfeller er unntatt egenbetaling.»
I HODs oppdrag til DMP 27. februar 2025 fikk DMP, i samarbeid med Helsedirektoratet, i oppdrag å utrede en løsning for håndtering av egenandeler ved konfidensielle priser. Vi er ikke kjent med om dette spørsmålet nå er utredet, og i tilfellet hva resultatet av denne utredningen er.
Apotekforeningen har gitt innspill på at en løsning der pasientene unntas egenbetaling vil være teknisk og praktisk enklest å håndtere. Pasientene betalte om lag 16 millioner kroner i egenandel for de aktuelle legemidlene i 2024. De økonomiske konsekvensene for staten ved endring av
pasientenes egenbetaling omtales ikke i noen av rapportene.
Dersom staten i stedet innfører et fast kronebeløp i egenandel, er det en risiko for at pasientens egenbetaling blir høyere enn legemidlets pris. Vi viser til at myndighetene i evalueringsrapporten for anbud med PCSK9-
hemmere foreslo å vurdere flere legemiddelgrupper for anbud og dermed konfidensielle priser, og at mange av de foreslåtte legemiddelgruppene for anbud har legemidler med lav pris per pakke.
Risikoanalyse
Forprosjektets risikoanalyse har kommet fram til at uenighet om finansieringsansvar for nødvendig systemutvikling i apoteksystemer er den største risikoen, men både høy sannsynlighet og konsekvens. Anbefalt tiltak er å styrke avtaleverket med apotekene, slik at de i større grad forplikter seg til å gjøre nødvendige endringer i sine systemer.
Som vi har nevnt overfor, mener vi det er sterkt urimelig at apotek og legemiddelgrossister skal finansiere et tiltak som de ikke selv har nytte av, men som kun skal bidra til en mer effektiv forvaltning og etterlevelse av statens innkjøpsavtaler. Det er ikke realistisk å forvente at apotek vil forplikte seg til å ta en slik kostnad.
Apotekforeningen er bekymret for at et forsøk fra myndighetene på å innføre en ny oppgjørsløsning for legemidler med konfidensielle blåreseptpriser i verste fall vil kunne sette pasientenes
tilgang til de aktuelle legemidlene i fare. Legemiddelgrossistene har i dag ingen plikt til å forhandle alle legemidler. Vi er kjent med Legemiddelgrossistforeningens brev til departementet der det varsles at det er stor risiko for at det ikke vil være lønnsomt for grossistene å distribuere disse legemidlene, og at tilgangen til legemidlene for norske apotek og pasienter kan bli truet.
De brukerhistorier og funksjonelle krav som forprosjektet har utarbeidet fremstår som meget omfattende. I tillegg til at en slik grad av kompleksitet har en økonomisk kostnad som vi har beskrevet ovenfor, vil innføring av dette gi økt risiko for feil og avvik i reseptekspedisjonen. I ytterste konsekvensen vil dette kunne være en trussel mot forsyningssikkerhet og pasientenes tilgang til legemidler. Denne risikoen er ikke beskrevet i forprosjektets analyse.
Innføring av forslaget til ny oppgjørsløsning forutsetter endringer i apotekenes felles kjernesystem, Eik. Difa AS utvikler Eik, og eventuelle beslutninger om nye leveranser må forankres og besluttes i styret til Difa AS. Både uavhengige apotek, de store apotekkjedene og sykehusapotekene er representert i styret. Hvis DMPs foreslåtte oppgjørsløsning skal tas i bruk er apotek avhengig av at Difa AS gjør nødvendige endringer i Eik. Dersom slike endringer ikke blir gjort vil ikke apotek kunne utlevere legemidler med konfidensielle priser på blå resept. I tillegg til endringer i Eik, har apotekene og grossistene egne systemer som krever utvikling.